29 июля 2018 г. Президент РФ В.В.Путин подписал Федеральный закон №262-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об аккредитации в национальной системе аккредитации в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка аккредитации". ГМ попросил начальника отдела аккредитации и подтверждения компетентности в области обеспечения единства измерений Управления аккредитации Федеральной службы по аккредитации Е.Ф.Пилюгина прокомментировать наиболее значимые изменения, которые непосредственно касаются читателей журнала - лиц, аккредитованных в области обеспечения единства измерений.
В первую очередь хочу обратить внимание читателей на то, что изменения вступают в силу в три этапа: 29 июля 2018 г., 29 октября 2018 г., 27 января 2019 г. (эта часть изменений подразумевает принятие сопутствующих нормативно-правовых актов).
Все изменения направлены на совершенствование порядка аккредитации и были подготовлены на основе опыта работы Росаккредитации, с учетом обратной связи с аккредитованными лицами, деятельности профильных групп Общественного совета, реально произошедших событий в правоприменительной практике.
Выписка из реестра аккредитованных лиц
До недавнего времени аттестат аккредитации представлял собой некую красивую бумажку, которую можно было получить, обратившись в Росаккредитацию с соответствующим заявлением и оплатив госпошлину. Ее можно было поместить в рамку и повесить на стену. Со вступившими в действие изменениями само понятие аттестата аккредитации утрачивает силу. Мы живем в эпоху цифровизации, поэтому на законодательном уровне закреплено, что реестр аккредитованных лиц приобретает для них первоочередную юридическую значимость. Во-первых, он находится в открытом доступе, во-вторых, он обновляется в режиме реального времени и с данными обо всех аккредитованных лицах каждый заинтересованный может ознакомиться на сайте Росаккредитации.
В связи с этим вводится новое понятие - выписка из реестра аккредитованных лиц. Ее можно получить как из личного кабинета, так и по запросу. Госпошлина за предоставление этой услуги взиматься не будет.
Область аккредитации
До вступления в силу изменений область аккредитации являлась обязательным приложением к аттестату аккредитации. Теперь же это будет самостоятельный юридически значимый документ, свидетельствующий о сфере деятельности, в которой работает аккредитованное лицо и подтверждающий его полномочия. С областью аккредитации заявитель сможет работать в личном кабинете, а все желающие смогут ознакомиться с ней в реестре аккредитованных лиц, доступ к которому открыт.
Сейчас ведутся работы по созданию электронного конфигуратора области аккредитации, чтобы упростить экспертам и заявителям процесс формирования области аккредитации. Заявитель из предложенных блоков самостоятельно составляет свою область, как он ее видит, исходя из имеющихся ресурсов. Это позволит ему не допустить ошибок, возникающих на различных этапах формирования документа на бумаге. Готовая область аккредитации визируется усиленной цифровой электронной подписью. Если вся совокупность документов соответствует критериям аккредитации, то Росаккредитация принимает положительное решение, и область аккредитации появляется в открытом доступе в реестре.
Процедура актуализации области аккредитации
В настоящее время существует возможность при прохождении очередной процедуры подтверждения компетентности переоформлять область аккредитации. За определенный промежуток времени область аккредитации может быть как расширена, так и сокращена. С учетом этих итераций по итогам процедуры подтверждения компетентности компилировался окончательный вариант области аккредитации. Но проблема в том, что за это время могли произойти изменения в нормативных актах, например, были внесены изменения в методику поверки, появились более высокоточные эталонное оборудование, средства измерений, используемые аккредитованным лицом, а механизм внесения изменений в область аккредитации, который могло бы использовать аккредитованное лицо, отсутствовал. Именно поэтому появилось понятие актуализированной области аккредитации. Оно, конечно, больше относится к сфере оценки соответствия, потому что сама форма области аккредитации, утвержденная приказом Минэкономразвития, предусматривает непосредственное указание на методику измерений. Для аккредитации в сфере обеспечения единства измерений в области аккредитации указываются только диапазон и метрологические характеристики. Они берутся из методик поверки, из данных об оснащенности, но, тем не менее, даже если номера методик не указаны, все понимают, о каких из них идет речь. Если в методику вносятся изменения, то они, возможно, отразятся и в диапазонах, и в метрологических характеристиках, представленных в области аккредитации.
Есть возможность исправить ошибки, связанные с человеческим фактором. Например, однажды в области аккредитации в части поверки штангенциркулей был указан диапазон от 0,5 до 500 км! Всем же понятно, что это опечатка. Раньше до появления актуализации не было правовых основ, позволяющих исправлять очевидные ошибки. Теперь возможность вносить изменения появилась. Следует отметить, что актуализация области аккредитации возможна только при проведении процедуры подтверждения компетентности. Поясню. Если аккредитованное лицо обнаружило ошибку или в методику были внесены изменения, не надо направлять заявление в Росаккредитацию на актуализацию области, при очередной процедуре подтверждения компетентности эксперты область аккредитации проверят и завизируют, только после этого может быть принято решение об актуализации.
Следует еще раз подчеркнуть, что процедура расширения области аккредитации должна сопровождаться процедурой оценки, а процедура сокращения - нет.
Новые права и обязанности аккредитованных лиц
Вводится обязанность аккредитованных лиц в течение 10 рабочих дней давать ответы на запросы Службы, связанные с поступившими в Росаккредитацию жалобами. Ни для кого не секрет, что Росаккредитацию заваливают обращениями типа: такой-то выдал свидетельство о поверке, и он жулик. Мы, конечно, реагируем на такую информацию, используем свои рычаги, взаимодействуем с Управлением контроля, но благодаря поправкам в законодательство у нас появилась возможность установить обратную связь непосредственно с "виновником торжества".
Статистика показывает, что основная масса обращений поступает от физических лиц, например по вопросу установления водосчетчиков: "Организация предлагает провести поверку. Можно ли ей доверять?". Мы проверяем данные по реестру. Если организация аккредитована, то говорим, что можно. Гораздо реже к нам обращаются правоохранительные органы. Это происходит в рамках ведения дел об административных и уголовных нарушениях, в случаях, когда были зафиксированы нарушения соблюдения законодательства. В данной ситуации аккредитованные лица обязаны предоставить Росаккредитации необходимую информацию.
Бывает, что аккредитованные лица пишут друг на друга жалобы, пытаясь таким путем получить преимущества в конкурентной борьбе. Росаккредитация теперь имеет полное право для установления истины задействовать самих участников подобных разбирательств. Обязанность теперь сопровождается ответственностью. Невыполнение требований по предоставлению запрашиваемой информации грозит аккредитованным лицам внеплановыми проверками. Внесение изменения в закон повлекло разработку нормативных документов, в которых будет прописана ответственность за подобные нарушения.
У аккредитованных лиц появилась еще одна обязанность - предоставлять информацию о соответствии критериям аккредитации по запросам национального органа по аккредитации. Другими словами, Росаккредитация может запросить данные о состоянии эталонной базы, на основе которой были выданы свидетельства о поверке.
Конечно, в реестре содержится много первичной информации об аккредитованном лице: сведения о юридическом лице или индивидуальном предпринимателе; сведения о месте осуществления деятельности; сведения об области аккредитации; информация об экспертах, которые проводили оценку, о мероприятиях по контролю. Но есть и то, что не выставишь на всеобщее обозрение - данные об эталонной базе, документация системы качества и т.д.
У Росаккредитации появилась законодательно закрепленная возможность запрашивать информацию непосредственно у аккредитованного лица. И тот обязан эту информацию предоставлять.
Появляется обязанность аккредитованных лиц уведомлять национальный орган по аккредитации об аккредитации в иных органах, в том числе органах иностранных государств. Необходимо, чтобы Росаккредитация была проинформирована о том, кто с кем взаимодействует. Почти все добросовестные аккредитованные лица это уже сделали.
П.6 Ст.13 гласит: "Критерии аккредитации могут включать в себя ссылки на национальные стандарты Российской Федерации и документы международных организаций в области аккредитации, обязательные для выполнения заявителями, аккредитованными лицами в целях обеспечения ими соответствия критериям аккредитации…". Этот пункт говорит о том, что международные стандарты, например ISO/IEC 17025, через эту норму будут обязательными для исполнения наравне с Критериями аккредитации. К документам международных организаций в области аккредитации относятся документы ILAC, например Политика ILAC по прослеживаемости результатов измерений (ILAC Р10:01/2013) или Политика ILAC в отношении неопределенности при калибровках (ILAC P14:01/2013). Когда ссылки на эти политики будут включены в критерии аккредитации, аккредитованные лица будут обязаны выполнять требования этих документов, а у экспертов появятся полномочия проверять их соблюдение. Так что нужно быть к этому готовым и не ограничиваться соответствием только критериям аккредитации. РФ является полноправным участником договоренности ILAC MRA, поэтому документы этой организации мы тоже применяем.
Следующий момент, на который стоит обратить внимание, касается требования наличия у заявителя или аккредитованного лица опыта работы в сфере оценки соответствия в области обеспечения единства измерений. Это три года, для поверки и калибровки достаточно года. Если указанная деятельность осуществляется специализированными структурами, например такими как "Росатом", в критериях аккредитации могут быть установлены специальные требования именно для узкой сферы деятельности. Часть изменений уже вступила в силу. Многие заявители или аккредитованные лица не понимают, почему им вернули заявление и комплект документов без рассмотрения. Заинтересованные лица должны самостоятельно знакомиться с последними изменениями, внесенными в нормативные документы, заходить на сайт Федеральной службы по аккредитации, чтобы быть в курсе последних тенденций в сфере аккредитации. К сожалению, далеко не все это делают.
Порядок представления заявителем документов
При заполнении заявления на аккредитацию указание номера телефона стало обязательным. Кроме того, необходимо указывать согласие соблюдать критерии аккредитации. С соответствующими изменениями в форме заявления можно ознакомиться на сайте Росаккредитации.
Этой нормой вводится понятие юридически значимого согласия соблюдать критерии аккредитации именно на входе - на этапе подачи заявления. Цель - разубедить некоторых заявителей в том, что пока они не аккредитуются, соблюдать критерии им не нужно. Предыстория появления такого требования достаточно долгая. В зарубежных системах аккредитации уже отработана практика оценки заявителя при первичной аккредитации - на какие критерии обращать внимание, на какие - нет. Думаю, метрологическое сообщество со мной согласится, что соблюдать критерии нужно не только после прохождения процедуры аккредитации. Ведь еще до подачи заявления все механизмы критериев аккредитации нужно "пропустить" через себя, задокументировать и внедрить, чтобы впоследствии не возникало недопониманий.
Обращаю внимание метрологов на изменения в п.4 ст.16. Заявление на аккредитацию должно быть подписано руководителем юридического лица. Если заявление подписано другим лицом, то необходимо приложить документы, подтверждающие полномочия этого лица, другими словами, доверенность. Если заявление и область будут подписаны главным метрологом без надлежащей доверенности, то такие документы будут возвращены без рассмотрения.
Вводятся определенные процедуры возврата заявлений, нацеленные на наведение порядка и борьбу с недобросовестными заявителями. Например, заявитель подавал несколько заявлений и из нескольких сформированных экспертных групп выбирал предпочтительную. Таким образом, заявитель пытался попасть на оценку к тем экспертам, которых он уже знал и, возможно, с которыми ему было проще договориться. Теперь же после подачи заявления на аккредитацию все последующие рассматриваться не будут, пока первое находится в работе.
Следующий момент, на который хотелось бы обратить внимание метрологов. Буквально два-три года назад существовала такая практика: уже аккредитованные в старой системе юридические лица подавали заявления на новую аккредитацию, благополучно ее проходили, а действие старого аттестата не прекращали. Управлением контроля к таким аккредитованным лицам применялись штрафные санкции. Было много горячих споров по этому поводу, поэтому теперь, если юридическое лицо является аккредитованным, заявления от него на аккредитацию рассматриваться не будут.
Хочу сделать небольшую ремарку - все изменения мы рассматриваем применительно к процедуре первичной аккредитации, но то же самое, как правило, касается и процедуры подтверждения компетентности (ст.24).
Введена прямая норма, согласно которой заявления на аккредитацию будут приниматься только в электронном виде через специальный модуль, который размещен на сайте Росаккредитации. Для аккредитованных лиц - через личный кабинет. Хочу подчеркнуть, метрологическому сообществу необходимо активизировать свои действия по созданию, подключению личных кабинетов, наведению в них порядка и устранению неполадок, более тесному взаимодействию с нашей службой технической поддержки.
Если раньше в ходе процедуры аккредитации выявлялась ошибка или выяснялось, что не хватает какого-либо документа, был предусмотрен 30-дневный срок на устранение этих замечаний. Сейчас эта норма (ст.19 и 20) утратила силу, поэтому заявление нужно оформлять правильно - в случае ошибок оно будет возвращено без рассмотрения.
Порядок оценки соответствия заявителя критериям аккредитации
Изменения, регулирующие взаимодействие заявителя с экспертной группой при выездной оценке (п.20 ст17), возможно, вызовут улыбку у метрологов, потому что вроде все понятно, аккредитованные лица
и так предоставляют все необходимые документы. Норма введена, чтобы сбавить пыл буквоедов, которые во всем пытаются найти подводные камни. Для добросовестных участников системы нет никаких рисков. На что можно обратить внимание, так это на то, что в случае воспрепятствования работе экспертной группы введена прямая норма отказа в аккредитации. Эти правки нацелены на закрепление уже существующей практики.
Порядок принятия решения об аккредитации или отказе в ней
Появляются новые основания для отказа.
"Наличие в заявлении об аккредитации, прилагаемых к нему документах… недостоверной или искаженной информации…" (пп.1 п.4 ст.18). Например, недобросовестные юридические лица составляют заявление правильно, а в прилагаемых формах видно, откуда они "срисовывают" информацию - указывают инвентарные номера оборудования, которые принадлежат другим аккредитованным лицам, или которые вообще не содержатся в Федеральном информационном фонде, бывает, что и фальшивые документы прикладывают. В таких случаях не обходится без привлечения правоохранительных органов, это влияет на сроки оказания госуслуги. Раньше можно было отказать только при наличии недостоверной или искаженной информации в заявлении, теперь эта норма распространилась на весь комплект документов.
Отказ или уклонение заявителя от прохождения экспертизы представленных им документов и сведений, выездной экспертизы соответствия заявителя критериям аккредитации также является основанием для отказа (пп.6 п.4 ст.18).
Внесение изменений в сведения об аккредитованном лице
Раньше в случае переезда аккредитованное лицо должно было подать заявление, и Росаккредитация подтверждала соответствие критериям по новому месту осуществления деятельности. Теперь вводится норма - переезды нужно планировать одновременно с процедурой подтверждения компетентности.
Порядок прекращения действия аккредитации
Вводится норма, согласно которой действие аккредитации может прекратиться в течение шести месяцев после наступления срока прохождения процедуры подтверждения компетентности, определяемого в соответствии с п.1 ст.24. В Законе установлено, когда должны проходить процедуры подтверждения компетентности - в первый год, через два года, затем каждые пять лет. Данная норма введена для того, чтобы не возникало следующих ситуаций: когда проходит первый срок, затем второй, аккредитацию приостанавливают на три месяца, и за два дня до окончания этих трех месяцев аккредитованное лицо подает заявление на подтверждение компетентности, еще три месяца уходит на оформление договорных отношений… Таким образом, легально уклоняясь от процедуры подтверждения компетентности, аккредитованное лицо могло в течение года осуществлять свою деятельность.
Если наши специалисты установят факт предоставления заведомо ложных и недостоверных сведений, на основании которых принято решение об аккредитации, то это будет являться основанием для ее прекращения. Например, экспертная группа в ходе аккредитации совершила какие-либо неправомерные действия. По документам вроде все нормально, но по поступившей жалобе проводится контрольная проверка и выясняется, что на какие-то вещи "закрывали глаза". В результате и эксперт, и аккредитованное лицо прекращают свою деятельность.
После присоединения Федеральной службы по аккредитации к Договоренности о взаимном признании Международной организации по аккредитации лабораторий (ILAC MRA) аккредитованные лица получили возможность использования знака ILAC на своих сертификатах калибровки. Но не стоит торопиться! В данный момент Национальным институтом аккредитации разработаны правила использования этого знака. Они предусматривают проведение дополнительных оценочных мероприятий, подписания документов, взятие аккредитованным лицом на себя дополнительных обязательств. Неисполнение этих правил, а также применение знака на свой страх и риск может повлечь прекращение аккредитации.
Подтверждение компетентности аккредитованных лиц
Несколько слов хочу сказать об изменениях, касающихся процедуры подтверждения компетентности аккредитованных лиц. Рассмотрим следующую ситуацию: аккредитованное лицо получило аккредитацию через год после первой процедуры подтверждения компетентности, следующая должна быть проведена через два года, а заявление на нее подало уже через полгода. Таким образом, за полтора года можно было пройти две процедуры подтверждения компетентности и далее в течение трех лет не думать о следующем подтверждении компетентности. Для предотвращения таких ситуаций и была введена норма, согласно которой ранее чем за четыре месяца до истечения установленного срока заявление на проведение очередной процедуры подтверждения компетенции приниматься не будет. Кроме того, если аккредитованное лицо уже подало заявление о подтверждении компетентности, то все последующие будут ему возвращаться.
Права и обязанности аккредитованных лиц
Так как информация в федеральной государственной информационной системе должна непрерывно актуализироваться, аккредитованные лица обязаны безвозмездно предоставлять необходимые сведения о своей деятельности в национальный орган по аккредитации через личный кабинет.
Порядок представления заявления на аккредитацию
Если заявление на аккредитацию, расширение области аккредитации было отозвано, то следующее можно подать лишь по истечении шести месяцев.
Сокращение области аккредитации
К сожалению, у метрологов достаточно часто возникают следующие ситуации. Аккредитованное лицо подает документы на проведение процедуры подтверждения компетентности, и тут выясняется, что область аккредитации нужно сократить. Формально сокращение области аккредитации, установление несоответствия и последующая приостановка в этой части - это схожие ситуации, в которых в любом случае аккредитованное лицо не в праве осуществлять деятельность в этой части области. Возможно, существуют репутационные риски при приостановке аккредитации. Многие считают это критичным. Иногда доходит до саботирования выезда экспертной группы, так как аккредитованные лица ждут, когда будет принято решение о сокращении, чтобы предъявить его проверяющим. Теперь, если подано заявление о сокращении области аккредитации, оно не будет рассмотрено до завершения процедуры подтверждения компетентности.
Все перечисленные выше изменения на сегодняшний момент вступили в силу. Теперь давайте поговорим о том, что нас ждет в 2019 г.
Изменения, которые вступят в действие в 2019 г.
На 2019 г. намечено утверждение перечней несоответствий, влекущих отказ в аккредитации и приостановление ее действия. Раньше существовало две категории несоответствий - для установления устранения которых требовалась выездная проверка и те, устранение которых можно подтвердить документально. Четких различий между ними не было. Это создавало почву для неверных трактовок экспертами по аккредитации. Не регистрируется входящая документация - несоответствие. Как можно документально проверить, регистрируется она или нет, непонятно. Несоответствие влечет за собой отказ. А эксперт по аккредитации пишет, что в журнале отсутствует запись о регистрации входящей документации. Таким образом, пользуясь этим несоответствием, он снимает с себя ответственность и вынуждает Росаккредитацию идти на дополнительные мероприятия для принятия корректного решения. Во избежание неверных трактовок, лишних апелляций и установления ясности для аккредитованных лиц Министерство экономического развития Российской Федерации готовит перечень несоответствий, влекущих отказ в аккредитации или приостановление ее действия.
Приказом Росаккредитации в январе 2019 г. будет внедрена методика проведения оценки соответствия заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации. Сейчас основные механизмы записаны в программе, а практические рекомендации - как вести себя, как соблюдать программу, как осуществлять планирование - все будет зафиксировано в документе. Эта методика будет нацелена на те аспекты, которые перечислены в Законе и которые лягут в основу программы выездной оценки.
Процедура аккредитации будет дополнена новым элементом оценки - повторным выездом. Это будет удлинять по срокам процедуру аккредитации, но в других странах проводят и второй, и третий выезды. Процедура аккредитации зарегламентирована только у нас, в мировой практике она может длиться очень долго. Эти нормы вводятся в целях реализации международных практик и гармонизации отечественных норм с правилами ILAC.
Вводятся нормы о приостановлении действия аккредитации при подаче аккредитованным лицом заявления на прохождение подтверждения компетентности. Что-то аккредитованному лицу не понравилось, он останавливает эту услугу и подает заявление заново. В тот момент, когда он изъявил желание прекратить предоставление услуги, действие его аккредитации приостанавливается во всей области.
В завершение хотелось бы сказать читателям о том, что не следует волноваться из-за частого употребления в доработанном Федеральном законе "Об аккредитации в национальной системе аккредитации" таких слов, как "отказ" и "прекращение". Все изменения направлены в первую очередь на борьбу с недобросовестными участниками системы аккредитации. А лицам, которые соблюдают критерии аккредитации, желаю воспользоваться рассмотренными изменениями для улучшения своей деятельности, не останавливаться на пути непрерывного совершенствования системы менеджмента качества и, конечно, в новом году выполнять измерения с наивысшей точностью!
Источник: https://www.vniims.ru
Главный метролог, 6 (105), 2018
Е.Ф.Пилюгин,
начальник отдела аккредитации и подтверждения компетентности
в области обеспечения единства измерений Управления
аккредитации Федеральной службы по аккредитации, Москва